Как одно решение исполкома может вывести в тень 41 миллион гривен. В то время, когда в обход тендерных процедур за 2016 год структурами Славянского городского совета было заключено договоров как минимум на 18 миллионов гривен.
Идея написания этого материала родилась два месяца назад 21 июня. Тогда исполком Славянского городского совета вероломно и без предупреждения (почти как Гитлер, только 22 июня 1941 года) принял решение об отмене нормы о проведении торгов на допороговые сумы в системе Прозорро. С того дня славянские распорядители бюджетных средств, согласно нормам Закона “О публичных закупках”, обязаны проводить тендеры в Прозорро, только если сумма больше 200 тысяч на товары или услуги и 1,5 млн на работы, а не от 10 тысяч на все, как было ранее.
Когда принималось решение об отмене допороговых закупок, властью это преподносилось как необходимая и нужная мера, чтобы эффективнее работать и не срывать сроки. Но анализ ситуации ярко свидетельствует, что на этапе публикации обязательной согласно законодательства отчетности есть претензии к славянским распорядителям бюджетных средств. Выходит так, что мы, для начала, отчитываться о потраченных средствах не можем (или не хотим), но уйти подальше от прозрачности и конкурентных торгов еще как желаем.
Если кто забыл, то за отмену допорогов активно выступали именно коммунальные предприятия. В решении исполкома указывалось, что 9 июня пришли письма от четырех КП: “ЖЭК №6”, “Славянское троллейбусное управление”, “Водопонижение” и “АТП 052814”. Каких либо конкретных цифр или анализа того, как плохо на работу предприятий влияют допороговые тендера, понятное дело никто не предоставил.
В тот же день, 21 июня, подчиненные Славянскому горсовету структуры вздохнули с облегчением и на следующий же день без лишней бюрократии начали заключать договора на серьезные суммы без тендеров. Отмена проведения допорогов в Славянске - это медаль с двумя сторонами. Одна из них это удобство для распорядителей бюджетных средств заключать прямые договора и не бояться, что на тендер не будет подано предложений, что поставит под угрозу выполнение плановых мероприятий. Но с другой стороны, по состоянию на сегодня 84% конкурентных торгов на общую сумму 41,8 млн грн приходится как раз на допороги. И после отмены обязательности их проведения в Прозорро остро стоит вопрос о том, насколько эффективно ними будут распоряжаться и кто получит самые лакомые кусочки от бюджетного пирога.
Изначальной задумкой написания материала было исследование того, сколько подчиненные горсовету структуры за прошлый год заключили договоров и какой процент из них припадает на конкурентные торги. Но реалии оказались таковыми, что, в открытых источниках нет полных и точных данных для полноценного анализа, потому что часть структурных подразделений Славянского городского совета, коммунальные заведения, учреждения и предприятия безалаберно относятся к заполнению обязательной договорной отчетности. Этим они нарушают целый перечень законов Украины, а руководители этих структур даже подпадают под административную ответственность.
Если быть точными, то было обнаружено 8 административных правонарушений, за которые, при желании, могут начаться судебные разбирательства.
Так уж вышло, что текст получился своеобразным месседжем, которым мы пытаемся обратить внимание горсовета на то, сколько всего они нарушили в плане договорной отчетности за 2016 год. И при желании ответственность может настигнуть виновных. Что и произойдет, если во властных кабинетах не будет принято шагов к публичности, прозрачности и открытости для граждан, из налогов которых они и получают зарплаты.
Что говорит закон?
Действующие законодательство четко определяют перечень отчетности для исполнительных органов городского совета и подчиненных ему коммунальных структур. Если быть точными, то это три нормативно-правовых акта: Закон "Об открытости использования публичных средств", Закон "О публичных закупках" и Постановление КМУ №835 от 21.10.2015 "Об утверждении Положения о наборах данных, подлежащих опубликованию в форме открытых данных". Первый является законодательной базой для Единого веб-портала использования публичных средств (Едата), второй регулирует проведение закупок в системе Прозорро, а третий обязывает распорядителей публичной информации публиковать отчетность в форме открытых данных.
Если с первыми двумя Законами в Славянске знакомы и хоть и не в полном объеме, но работают и публикуют необходимую информацию, то с публикацией открытых данных в Славянском городском совете все очень плохо. О чем говорить, если из 46-ти распорядителей информации, коими являются все исполнительные органы и коммунальные структуры, подчиненные Славянскому горсовету, на портале data.gov.ua был найден только отдел образования. Один из сорока шести.
А это является нарушением Закона “О доступе к публичной информации”, за что должностные лица должны нести административную ответственность.
Ответственность
Законом предусмотрена ответственность за непубликацию договоров. Она указывается в 212-3 статье КУоАП. Это нарушение может повлечь за собой штраф должностных лиц, которые ответственны за публикацию отчетности.
Под действие статьи подпадает и неопубликование на Едате единичных договоров. За такие ошибки также предусмотрена ответственность и штрафы. Прекрасно понимаем, что за всем сложно уследить и присутствует человеческий фактор. Но закон есть закон, поэтому распорядителям средств лучше самим во всем разобраться и навести порядок.
К слову, уже есть прецеденты, когда должностные лица получают штрафы за неопубликование прописанных законом данных. И пусть отговорки о том, что портал Едата находится тестовом режиме не вводят в заблуждение распорядителей бюджетных средств. Режим то пока тестовый, но ответственность настоящая.
А то ситуация вырисовывается таким образом, что многие чиновники любят критиковать систему Прозорро, когда из поля зрения выходят проблемы с отчетностью, а с ней и то, как тратятся бюджетные и коммунальные деньги. О своих обязанностях и ответственности тоже нельзя забывать.
Славянские реалии
Проведение торгов и отслеживание отчетности зависит от воли руководства. В первую степень городского, ведь оно может обязать распорядителей отчитываться. А если таких порывов в кабинетах городского совета нет, то никто не вправе запретить руководителю исполнительного органа или коммунальной структуры проводить конкурентные торги и публиковать договора. Но такое может быть лишь в случае, когда руководство заинтересовано в создании имиджа открытости и подотчетности тем, за счет кого они получают зарплаты. Но эта история не про Славянск.
Утаивание нахождения денег является коррупционным риском. И пусть в КП не тешатся мыслью, что это их собственные деньги, согласно Закону “Об открытости использовании публичных средств” - это публичные средства. Для избежание манипуляций и возможной беспочвенной критики можно без проблем публиковать договора в Едате. Но ведь этого стоит захотеть, а слишком велико искушение показать какой руководитель ловкий хозяйственник и сам вправе распоряжаться коммунальными деньгами.
Законодательство четко распределяет распорядителей бюджетных средств на 2 группы. В первую входят структурные подразделения органов местного самоуправления, коммунальные учреждения и заведения. Они распоряжаются только бюджетными средствами, поэтому должны отчитываться о каждом заключенном договоре.
Вторая группа - это коммунальные предприятия, которые помимо бюджетных средств распоряжаются собственными средствами. Для КП отчетность по договорам, которые были заключены за бюджетные деньги такая же, как и для первой группы. А вот отчитываться о договорах за собственные средства КП могут на более лояльных условиях. К примеру, в Едате коммунальные предприятия должны публиковать только договора на сумму более 1 млн грн. Довольно прогнозируемо, что такая законодательная база дают массу возможностей для уклонения от публикации договоров в свободном доступе.
Важный нюанс - это транзакции. Прорыв Едаты для общественности был в том, что на одном сайте не выходя из дома можно было увидеть все транзакции с казначейских счетов распорядителей бюджетных средств по всей стране. А вот транзакции КП, в большинстве своем, так и остались за ширмой неизвестности. Потому что коммунальщики чаще всего оплачивают и получают деньги через банковский счета.
И тут начинается законодательная коллизия. В Законе "Об открытости использования публичных средств" четко указывается, что собственные средства КП являются публичными. Согласно закону даже в случае использования средств предприятий, полученных ими от хозяйственной деятельности, на портале Едата должны быть опубликованы объемы платежей по договорам за отчетный период. Иными словами, должны быть показаны транзакции КП. Но деньги находятся на банковских счетах и мы их не видим.
Но как бы КП жизнь не казалась малиной, постановление КМУ об открытых данных обязывает всех подчиненных Славянскому горсовету распорядителей бюджетных и коммунальных средств публиковать данные обо всех заключенных договорах. Но городской совет на это постановление не обращает внимания, договора остаются в тени, а вместе с ними и коммунальные деньги.
Методология
Методология проведения расчетов проста и неказиста. При анализе почти 3 тысяч договоров, опубликованных на портале Едата, самыми важными являются три цифры. Первая - сумма всех договоров, указанных за 2016 год на портале Едата. Вторая - сумма договоров, которые были заключены в результате тендеров и переговорной процедуры на оплату коммунальных услуг. Условно говоря, “белые” договора, к которым минимум претензий. Третья - это договора, которые были заключены напрямую без тендеров и к которым очень часто возникают вопросы. Так называемые “договора в тени”.
Нюансы. Если в Едату не были внесены все договора согласно тендерам из Вестника государственных закупок или Прозорро, то такие распорядители вносятся в группу “нарушителей”, ведь провести полный анализ не является возможным. Потому что из-за расхождений данных сумма договоров по тендерам выходит больше цифры всех заключенных договоров. Также прогнозируемо, что структуры, которые не внесли ни одного договора не брались в расчет для подготовки графиков.
Справедливости ради отметим, что среди договоров без тендерных процедур есть контракты с полицией на охрану помещений, за оплату связи и интернета. Но в абсолютном большинстве эта сумма состоит из договоров с предприятиями на поставку товаров. Нередко при этом нарушалось решение исполкома о необходимости проведения тендера от 10 тысяч.
При мониторинге договоров, не внесенных в Едату рассматривались соглашения на коммунальные услуги и те, которые есть в открытом доступе на Вестнике государственных закупок и системе Прозорро. О реальном положении дел с публикаций договоров можно только догадываться. Для выяснения обстоятельств всем распорядителях высланы запросы на предоставлении информации обо всех заключенных за прошлый год договорах.
Ситуация с коммунальными предприятиями намного сложнее. Так как коммунальные предприятия обязаны публиковать на портале Едата только договора на сумму более миллиона гривен, то и расчеты провести не получилось. Ведь в открытых источниках всех договоров не найти.
Поэтому снова озвучиваем и поднимаем проблему обязательной отчетности. Если бы на портале data.gov.ua публиковалась финансовая отчетность КП и все заключенные ими договора, то все разговоры об утаивании публичных средств можно было бы свести на нет. А пока констатируем, что отсутствие информации о том, как коммунальщики распоряжаются коммунальными деньгами, не идет на пользу власти Славянска.
Как и сколько тратит денег Славянский городской совет
Для более доступного и удобного понимания всего происходящего, группы подчиненных Славянскому горсовету структур были разбиты на блоки:
Исполнительные органы;
коммунальные заведения и учреждения;
коммунальные предприятия.
Исполнительные органы
В перечень исполнительных органов, которые являются распорядителями бюджетных средств, входят собственно городской совет, 4 отдела, 5 управлений, служба и центр. На очереди создание отдела капитального строительства, на которую уже объявлена вакансия начальника.
Отметим, что отдел образования является главным распорядителем бюджетных средств всех школ, дошкольных и внешкольных заведений. А отдел культуры оплачивает траты системы библиотек, краеведческого музея, центра культуры и окружающей среды, а также музыкальных школ Святогорска и Николаевки (до лета 2017 года).
В целом, все распорядители, кроме отдела здравоохранения публикуют на портале Едата данные о заключенных договорах. В соответствующем разделе не опубликовано ни одного договора, что является нарушением законодательства и административным правонарушением.
Коммунальные учреждения и заведения
В эту группу попали медицинские и спортивно-физкультурные заведения, социальные центры и школа искусств города Славянска.
Сразу 7 (!) коммунальных заведений были уличены в нарушении обязательств по договорной отчетности. Удивительно, что даже те, кто обязаны показывать все траты, умудряются прятать договора. Верим, что банальная халатность, потому что если это не так, то от нас умышленно прячут растраты бюджетных средств.
Коммунальные предприятия
Имея на руках только информацию из открытых источников, разобраться, каким образом КП тратят деньги и отчитываются об этом просто невозможно. Но даже без этих данных, об отчетности коммунальных предприятий можно рассказать достаточно.
Среди 15-ти предприятий три до сих пор не зарегистрировали служебные кабинеты на портале Едата. Это КП “Бюро технической инвентаризации”, КНПП АСУ “Славянск” и КП “Банно-оздоровительный комплекс”.
Всего 6 КП на портале Едата публикуют договора. Это “Водопонижение” (на общую сумму в 18,71 млн, 66 договоров), “АТП 052814” (3,84 млн, 3 договора), “Наружное освещение” (1,96 млн, 97 договоров), “ЖЭК №1” (950 тыс, 41 договор), “ЖЭК №4” (743 тыс, 34 договора), “ЖЭК №7” (838 тыс, 59 договоров). Ввиду ограниченности данных, мы не можем утверждать, что эти предприятия публикуют всю отчетность, но даже эти цифры стоит отметить.
Как видим, при желании КП могут без лишних возмущений публиковать данных о заключенных договорах.
Ситуация с отчетностью коммунальных предприятия довольно сложна. Если законодательство обязывает распорядителей отчитываться о каждой потраченной бюджетной гривне, что большинство структур и делает. А вот с распоряжением собственных средств у КП закон создает условия для утаивания договоров, их умышленное деление на части и прочие хитрости.
Получилась каста не то, чтобы неприкасаемых, но тех, кто прячет коммунальные деньги и тратит их на свое усмотрение, при этом не отчитываюсь о них публично. Но даже такие условия для коммунальщиков, видимо, показались кабальными, поэтому именно они громче всех кричали о необходимости отмены допороговых тендеров.
Для снятия вопроса о коррупционных рисках и защиты своего имиджа в глазах общественности, неужели не было бы целесообразно сыграть на опережение и публиковать всю необходимую согласно законодательства документацию.
Итог
Подведем черту. Еще до принятия 21 июня решения об отмене проведения допороговых тендеров, в результате анализа 2996 договоров 2016 года, была получена цифра в 18,34 млн гривен. Это сумма договоров, которые были заключены без тендерных процедур напрямую. Отмечаем, что ввиду отсутствия или неполных данных не удалось рассчитать траты отдела здравоохранения и 7 коммунальных заведений. Увидеть все договора коммунальных предприятий без запроса на информацию не представляется возможным, поэтому довольствуемся тем, что имеем.
Кстати об отсутствии или неполных данных. За это согласно кодексу административных правонарушений предусмотрена ответственность. На скорую руку удалось насчитать 8 “административок”.
Отмена допороговых тендеров обнажила другую проблему. С ноября 2015 года до 23 августа 2017 года организаторами, подчиненными Славянскому городскому совету, было проведено 663 конкурентных закупки, в результате которых было заключено договоров на 181 млн грн. В количественном соотношении под допороговые закупки припадает 558 догрворов (84%) на 41,8 млн грн.
Ситуация вырисовывается таким образом, что когда порог на тендеры составлял 10 тысяч, за 2016 год в “тени” подписано договоров на как минимум 18 миллионов гривен. Теперь давайте-ка предположим, как измениться ситуация, когда порог на товары и услуги стал 200 тысяч, а на работы - 1,5 миллиона?
Если в Славянском городском совете в подотчетности и открытости перед гражданами и плательщиками налогов видят угрозу, то нашей задачей является переубедить чиновников в их ошибочном подходе. В этом материале мы перечислили нарушения закона и указали на административную ответственность для должностных лиц. Если во властных кабинетах выводов не будут сделаны, то в будущем их ждут судебные тяжбы.
Поэтому призываем руководство Славянского горсовета и всех распорядителей бюджетных и коммунальных средств к открытости. Все вопросы будет сняты, когда полностью будет выполнено постановление об открытых данных. Тогда критиковать будет попросту нечего. И власть поставит себе плюс в плане открытости. Хотя в этом направлении нам предстоит еще очень долгий путь.
Материал подготовлен на основе данных из единого веб-портала использования публичных средств Е-дата и расширенного модуля аналитики «Prozorro».
Богдан Красовский